Die Fiskalverfassung der Europäischen Union nach dem Europäischen Aufbauplan

Bis zum Ausbruch der COVID-19-Pandemie bearbeitete die Europarechtswissenschaft Fragen der europäischen Wirtschafts- und Währungsintegration im Wesentlichen anhand von vier Themenkomplexen:

(1) Reformen zu Koordinierung und Überwachung der Haushaltsdisziplin der EU-Mitgliedstaaten im und um den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP),

(2) europarechtliche Grenzen für wirtschaftspolitische Finanzhilfen der Mitgliedstaaten und geldpolitische Anleihenankaufprogramme der EZB insbesondere seit dem Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise ab 2008,

(3) Rechtsfragen rund um die Schaffung der Bankenunion sowie (4) die Wirtschafts- und Währungsintegration in der Eurozone als Paradigma für differenzierte Integration auf unions- und völkerrechtlicher Basis. Zu allen vier Themenkomplexen existiert heute eine breitgefächerte europarechtswissenschaftliche Literatur, die die wenigen, aber in diesem Kontext bedeutsamen Urteile des Europäischen Gerichtshofs rezipiert hat und zu systematisieren versucht und insbesondere die Verbotsnormen der Wirtschaftsunion (wie etwa das Bailout-Verbot oder das Verbot der monetären Staatsfinanzierung) konturiert.

Mit dem Europäischen Aufbauplan und anderen fiskal- und geldpolitischen Maßnahmen zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie stellt das Jahr 2020 eine historische Zäsur für die europäische Wirtschafts- und Währungsintegration dar. Der Fokus europarechtswissenschaftlicher Untersuchungen ist damit auf die veränderte Situation altbekannter Themenkomplexe erneut einzustellen oder auf bisher wenig beleuchtete Aspekte der EU-Fiskalverfassung zu richten. Die hier interessierenden pandemiebedingten Maßnahmen, wie die Aktivierung der Ausweichklausel des SWP, die Begebung von „SURE-Sozialanleihen“ durch die Kommission, das Pandemienotfallprogramm PEPP der Europäischen Zentralbank und insbesondere die Verabschiedung des Europäischen Aufbauplans „NextGenerationEU“ (NGEU), sind zwar bereits durchwegs vom europarechtswissenschaftlichen Schrifttum in ihrer integrationsgeschichtlichen Gesamtbedeutung gewürdigt worden. Aufgrund der geringen Zeitspanne seit ihrer Erlassung – die Ausweichklausel und das PEPP wurde im März 2020 aktiviert, das SURE-Programm im Mai 2020 erlassen und die Rechtsakte für den Europäische Aufbauplan erst im Winter 2020/21 verabschiedet – liegt es auf der Hand, dass der vorläufigen Einschätzung dieser Vorgänge noch keine eingehende Würdigung folgen konnte und erst in den kommenden Jahren zu erwarten ist.  Erste juristische Einschätzungen, die etwa im Zusammenhang mit öffentlich angeforderten Expertisen im laufenden Ratifikationsprozess des Eigenmittelbeschlusses durch die Parlamente der Mitgliedstaaten erstellt wurden, liegen indes vor und wurden teilweise bereits veröffentlicht.

Dieses Forschungsprojekt geht von der Annahme aus, dass die im Jahr 2020 beschlossenen unionsrechtlichen Maßnahmen zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie eine historische Zäsur bedeuten. Insbesondere der Aufbauplan, der als EU-27-umfassender Sonderhaushalt alle vorherigen Überlegungen zu einer Fiskalkapazität der Eurozone in den Schatten stellt, ist gemeinsam mit seinem bereits aktivierten „Vorläufer“, dem SURE-Programm, als Auftakt einer „echten“ EU-Fiskalpolitik zu qualifizieren. Ziel dieses Forschungsprojekts ist es, neue Normen, neue Anwendungen und neue Auslegungen der EU-Fiskalverfassung zu identifizieren und zu beschreiben, sodann juristisch zu analysieren und weiters im Rahmen eines Wirtschafts- und Haushaltsverfassung integrierenden Konzepts der EU-Fiskalverfassung zu bewerten, in dem schließlich auch die Spannungs- und Ergänzungsfunktionen zur Währungsverfassung Berücksichtigung finden. Am Beispiel einer EU-Aufbauplananleihe sei dieses Zusammenspiel in vereinfachter Form veranschaulicht: Für das schuldenfinanzierte fiskalpolitische Instrument etwa eines EU-Kredits an einen Mitgliedstaat bedarf es (i) zunächst einer Verschuldungskompetenz, die je nach eigenmittelrechtlicher Lage vorliegt, und sodann (ii) einer begrenzten Einzelermächtigung für EU-Finanzhilfen in Form von Krediten, für die es einer Rechtsgrundlage meist außerhalb von Art 122 AEUV bedarf; schließlich ist (iii) bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen sogar eine geldpolitische Maßnahme zum Ankauf dieser zuvor begebenen EU-Anleihe auf dem Sekundärmarkt denkbar. Am Ende der Projektlaufzeit kann zudem möglicherweise ein erster Ausblick auf die im Aufbauplan vorgeschlagene Diskussion über neue „temporäre“ Eigenmittel, der zwar kein „Hamilton-Moment“ sein mag, aber das Potenzial für einen weiteren fiskalverfassungsrechtlichen Integrationsschritt in sich trägt.

Projektmitarbeiter:
Dr. Andreas Orator
Christoph Turecek, BSc, LL.M.